رضا موسایی؛ پژوهشگر مرکز پژوهش‌های مجلس
مقدمه
کشورهای برخوردار از منابع غنی معدنی چگونه می‌توانند این ثروت طبیعی را به اهرمی برای توسعه صنعتی پایدار بدل کنند؟ این پرسشی است که دهه‌ها ذهن اقتصاددانان و سیاست‌گذاران را به خود معطوف داشته است. بررسی تطبیقی سیاست‌های صنعتی سه غول معدنی جهان (استرالیا، آفریقای جنوبی و شیلی) نشان می‌دهد که گرچه «یک نسخه واحد برای همگان» وجود ندارد، اما اصول مشترکی مانند انسجام سیاستی، هدف‌گذاری هوشمندانه در طول زنجیره ارزش، و ایجاد توازن میان عرضه و تقاضا، سنگ بنای تمامی مدل‌های موفق را تشکیل می‌دهد.
آفریقای جنوبی: الگوی مداخله‌گر با مأموریت دوگانه
سیاست صنعتی آفریقای جنوبی در دوران پس از آپارتاید، مأموریتی دوگانه را دنبال کرده است: توسعه صنعتی هم‌زمان با تحول اجتماعی و جبران نابرابری‌های تاریخی. در این راستا، دولت رویکردی فعال و مداخله‌گرانه اتخاذ کرده است.
- تمرکز بر سیاست‌های سمت تقاضا: نقطه قوت راهبرد این کشور، استفاده از ابزارهای قدرتمند در سمت تقاضاست. قوانینی مانند «منشور معدن» (Mining Charter) و «راهبرد توانمندسازی اقتصادی سیاه‌پوستان» (BBBEE)، شرکت‌های معدنی را به تحقق اهداف مشخصی در زمینه مالکیت، اشتغال و به‌ویژه تأمین «محتوای محلی» ملزم می‌سازد. این الزامات، تقاضای تضمین‌شده و قابل توجهی برای کالاها (به ویژه تجهیزات تخصصی برای معادن عمیق) و خدمات داخلی ایجاد کرده است.
- حمایت از سمت عرضه: دولت با ایجاد نهادهایی مانند «مرکز نوآوری ماندلا» (Mandela Mining Precinct) و ارائه مشوق‌های مالیاتی، از سمت عرضه نیز حمایت کرده است.
- درس کلیدی: این کشور نشان می‌دهد که چگونه می‌توان سیاست صنعتی را با اهداف کلان اجتماعی گره زد. با این حال، این نمونه همچنین نشان می‌دهد که اتکای بیش از حد به سیاست‌های دستوری در سمت تقاضا، بدون توسعه هماهنگ و متناسب قابلیت‌های سمت عرضه (به‌ویژه در حوزه سرمایه انسانی و مهارت‌های تخصصی)، می‌تواند به ناکارآمدی و ایجاد گلوگاه‌های اجرایی منجر شود.
شیلی: الگوی مشارکتی و بازارمحور
شیلی که به طور سنتی رویکردی لیبرال و بازارمحور داشته است، در دهه‌های اخیر به سوی مدلی مبتنی بر «همکاری دولت و بخش خصوصی» و ایفای نقش دولت به عنوان «کاتالیزور» یا تسهیل‌گر حرکت کرده است.
- محوریت تقاضا از طریق نوآوری باز: محور اصلی سیاست شیلی، «برنامه تأمین‌کنندگان کلاس جهانی» (WCSP) است. این برنامه که با پیشگامی شرکت‌های بزرگ معدنی و حمایت دولت شکل گرفت، بر مدل «نوآوری باز» استوار است. در این مدل، شرکت‌های بزرگ چالش‌های فنی خود را عمومی کرده و از تأمین‌کنندگان داخلی برای ارائه راه‌حل‌های نوآورانه حمایت می‌کنند.
- چالش در سمت عرضه: در مراحل اولیه، ضعف اصلی این الگو، کمبود حمایت‌های مؤثر در سمت عرضه بود. تأمین‌کنندگان مجبور بودند بخش عمده ریسک مالی نوآوری را خود به دوش بکشند. با این حال، سیاست‌های جدیدتر مانند «Alta Ley» در تلاشند تا با افزایش بودجه عمومی و ایجاد شوراهای مهارت، این ضعف را برطرف کنند.
- درس کلیدی: تجربه شیلی، ظرفیت بالای رویکردهای مشارکتی و تقاضامحور را به نمایش می‌گذارد، اما در عین حال این نکته حیاتی را یادآور می‌شود که موفقیت و مقیاس‌پذیری این برنامه‌ها، در گرو حمایت منسجم و قدرتمند در سمت عرضه (در حوزه‌های تأمین مالی، مهارت‌آموزی و زیرساخت‌های تحقیق و توسعه) است.
استرالیا: الگوی نوآور و متمرکز بر توسعه قابلیت‌ها
استرالیا نمونه‌ای برجسته از کشوری است که توانسته «نفرین منابع» را به فرصتی برای توسعه بدل کند. راهبرد این کشور عمدتاً بر تقویت «سمت عرضه» و با هدف ایجاد اکوسیستمی پیشرو و در کلاس جهانی برای «تجهیزات، فناوری و خدمات معدنی» (METS) متمرکز بوده است.
- سیاست‌های کلیدی در سمت عرضه: سرمایه‌گذاری پایدار و بلندمدت در تحقیق و توسعه از طریق نهادهایی مانند سازمان پژوهش‌های علمی و صنعتی همسود (CSIRO)، ارائه مشوق‌های مالیاتی جذاب برای نوآوری، و توسعه برنامه‌های آموزشی دانشگاهی و فنی‌وحرفه‌ای متناسب با نیازهای صنعت.
- سیاست‌های هوشمند در سمت تقاضا: اگرچه تقاضا به طور طبیعی از سوی شرکت‌های بزرگ معدنی داخلی وجود داشت، اما دولت با سیاست‌هایی همچون «قانون مشاغل استرالیا» (Australian Jobs Act)، این تقاضا را تقویت و جهت‌دهی کرد. این قانون، پروژه‌های بزرگ را ملزم به ارائه فرصت به تأمین‌کنندگان داخلی می‌کند و با الزام به تفکیک قراردادهای کلان به بخش‌های کوچک‌تر، زمینه را برای مشارکت شرکت‌های کوچک و متوسط فراهم می‌آورد.
- درس کلیدی: موفقیت استرالیا مرهون راهبردی بلندمدت و منسجم برای ایجاد قابلیت‌های فناورانه و نوآوری بومی است که با سیاست‌های هوشمندانه در سمت تقاضا تکمیل شده است. این کشور به جای تمرکز صرف بر فرآوری مواد خام، بر توسعه بخش خدمات و فناوری دانش‌بنیان سرمایه‌گذاری کرد.
جمع‌بندی: اهمیت کیفیت مداخله، نه کمیت آن
مقایسه این سه کشور نشان می‌دهد که موفقیت در سیاست صنعتی بخش معدن، بیش از آنکه به میزان مداخله دولتی بستگی داشته باشد، به کیفیت و انسجام آن وابسته است. هیچ راهکار یکسانی برای همه وجود ندارد. هر کشور باید با شناسایی قابلیت‌ها و مزیت‌های رقابتی خود، نقاط استراتژیک در زنجیره ارزش را هدف‌گذاری کند و سپس مجموعه‌ای هماهنگ و متعادل از سیاست‌های سمت عرضه و تقاضا را برای پشتیبانی از آن طراحی و اجرا نماید.